การบังคับทางปกครอง

“การกระทำของฝ่ายปกครองเองย่อมสามารถถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ ตามหลักการใช้อำนาจอธิปไตยนั่นเอง เมื่อการบังคับทางปกครองเป็นมาตรการส่วนหนึ่งของฝ่ายปกครองที่บังคับเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผลตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนด โดยหลักก็ย่อมอยู่ในการควบคุมตรวจสอบขององค์กรตุลาการได้เช่นเดียวกัน”

ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 55 – 63 ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองมีอำนาจที่จะใช้มาตรการบังคับทางปกครองเพื่อให้เป็นไปตามคำสั่งของตนในทางปกครอง โดยกระทบกระเทือนผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองน้อยที่สุดขึ้น โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถดำเนินการบังคับให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครองของตนได้ด้วยตนเอง ซึ่งหากเจ้าหน้าที่ของรัฐประสงค์ที่จะดำเนินการบังคับทางปกครองจะต้องกระทำตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติดังกล่าว

การบังคับทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้นหมายถึงมาตรการ ที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการเพื่อบังคับให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครอง ดังนั้น วัตถุประสงค์ของการบังคับทางปกครองจึงเป็นไปเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผลตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนด ทั้งนี้ โดยหลักแล้วคำสั่งทางปกครองไม่จำเป็นต้องมีการบังคับทางปกครอง เนื่องจากลักษณะของคำสั่งทางปกครองบางประเภทไม่จำต้องมีการบังคับทางปกครอง เช่น การออกใบอนุญาต หรือใบรับรอง เป็นต้น หรือกรณีที่ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้ที่อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองได้ปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครองแล้ว จึงไม่จำต้องมีการบังคับทางปกครองอีก หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การบังคับทางปกครองจะใช้เฉพาะกรณีที่มีการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขในคำสั่งทางปกครองเท่านั้น เช่น การไม่ปฏิบัติตามคำสั่งทางปกครอง หรือการละเว้นการกระทำซึ่งบุคคลมีหน้าที่ต้องกระทำตามกฎหมาย หรือการไม่ชำระเงินถูกต้องครบถ้วน เป็นต้น และเงื่อนไขดังกล่าวนี้จะต้องเป็นการบังคับให้ผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือผู้อยู่ในบังคับคำสั่งทางปกครองนั้นกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือเป็นการบังคับในลักษณะการเพิกถอนสิทธิตามกฎหมายที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกคำสั่งทางปกครองไป ซึ่งหากคำสั่งในลักษณะดังกล่าวไม่มีมาตรการบังคับทางปกครองแล้ว คำสั่งของฝ่ายบริหารออกไป ก็ย่อมที่จะไม่มีผลบังคับ ไม่ก่อให้เกิดความศักดิ์สิทธิ์ในคำสั่ง ดังนั้น จึงต้องกำหนดให้มีมาตรการบังคับทางปกครองขึ้นเพื่อให้คำสั่งในลักษณะนี้มีผลบังคับใช้

การที่จะพิจารณาว่าคำสั่งทางปกครองใด มีเงื่อนไขในการบังคับดังกล่าวหรือไม่ ย่อมต้องพิจารณาตามที่กฎหมายให้อำนาจในการสั่งการไว้ หากมิได้กำหนดไว้เฉพาะแล้ว ก็ต้องพิจารณาจาก พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งกำหนดเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองและการบังคับทางปกครองไว้เป็นการทั่วไป การบังคับทางปกครองตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มิได้จำกัดอยู่ที่การบังคับทางทรัพย์สินแต่เพียงอย่างเดียว ดังจะเห็นได้จากที่ปรากฏในมาตรา 57 มาตรา 58 และมาตรา 61 โดยกรณีคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้ผู้ใดชำระเงินตามมาตรา 57 และการไม่ชำระค่าปรับทางปกครองตามมาตรา 61 นั้น มาตรการบังคับทางปกครองคือ ยึดหรืออายัดทรัพย์สินขายทอดตลาดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วน ส่วนกรณีคำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้กระทำหรือละเว้นกระทำตามมาตรา 58 การบังคับทางปกครองจะเป็นการให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าดำเนินการหรือมอบหมายให้บุคคลอื่นกระทำการแทนโดยเรียกค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มจากผู้อยู่ในบังคับคำสั่งทางปกครอง หรือให้มีการชำระค่าปรับทางปกครอง ทั้งนี้ การดำเนินการของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการบังคับทางปกครองนั้น ถือเป็นการกระทำทางปกครองอย่างหนึ่ง ซึ่งในบางกรณีอาจเป็นการกระทำในลักษณะทางกายภาพ เช่น การรื้อถอน การยึด หรืออายัด เป็นต้น หรือในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องบังคับการโดยเร่งด่วนเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายที่มีโทษทางอาญาหรือมิให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยไม่ต้องออกคำสั่งทางปกครองก่อนก็ได้ เพียงแต่ก่อนจะใช้มาตรการบังคับทางปกครองดังกล่าวนั้น เจ้าหน้าที่ต้องมีหนังสือเตือนให้ผู้อยู่ในบังคับคำสั่งทางปกครองชำระเงินภายในระยะเวลาที่กำหนด  แต่ต้องไม่น้อยกว่า 7 วัน หรือต้องมีคำเตือนเป็นหนังสือให้ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองกระทำ หรือละเว้นกระทำตามคำสั่งทางปกครองภายในระยะเวลาที่กำหนดตามสมควรแก่กรณีก่อน โดยคำเตือนดังกล่าวจะต้องมีรายละเอียดตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น ระบุถึงมาตรการบังคับทางปกครองที่จะใช้ ค่าใช้จ่ายในการที่เจ้าหน้าที่เข้าดำเนินการแทน หรือจำนวนค่าปรับทางปกครอง เป็นต้น แล้วแต่กรณี

ดังนั้น จะเห็นได้ว่ากระบวนการบังคับทางปกครอง มิได้เป็นกระบวนการที่จำเป็นจะต้องผ่านกระบวนการทางศาลแต่อย่างใด แต่กลับมีอำนาจในการกระทำการต่างๆ ที่อาจกระทบสิทธิของเอกชน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเองได้ แต่ทั้งนี้ การกระทำของฝ่ายปกครองเองย่อมสามารถถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ ตามหลักการใช้อำนาจอธิปไตยนั่นเอง เมื่อการบังคับทางปกครองเป็นมาตรการส่วนหนึ่งของฝ่ายปกครองที่บังคับเพื่อให้คำสั่งทางปกครองบรรลุผลตามเจตนารมณ์ที่กฎหมายกำหนด โดยหลักก็ย่อมอยู่ในการควบคุมตรวจสอบขององค์กรตุลาการได้เช่นเดียวกัน

แต่ทั้งนี้ ในกระบวนการการใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินเพื่อขายทอดตลาดนั้น ก็มีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องอยู่ นอกเหนือไปจาก พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งได้แก่ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวกำหนดขั้นตอนที่ให้ผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริงร้องคัดค้านโต้แย้งได้ และถึงแม้ว่าการดำเนินการยึดหรืออายัดของฝ่ายปกครองตามกรณีนี้มิใช่กรณีที่ผ่านกระบวนการทางศาลก็ตาม แต่ในมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก็กำหนดไว้ว่า “วิธีการยึด การอายัด และการขายทอดตลาดทรัพย์สินให้ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งโดยอนุโลม” ดังนั้น จึงเกิดปัญหาในทางปฏิบัติว่า การบังคับคดีในทางปกครองนั้น จะสามารถนำวิธีพิจารณาความแพ่งมาปรับใช้ได้มากน้อยเพียงใด ซึ่งโดยนัยของกฎหมายนั้น คำว่า “โดยอนุโลม” นั้นหมายความถึง เท่าที่จะใช้บังคับได้ตามสภาพของเรื่อง ดังนั้น เมื่อมีประเด็นพิพาทโต้แย้งกันในชั้นยึดอายัดระหว่างฝ่ายปกครองกับเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริง คู่กรณีย่อมเสนอคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลออกคำบังคับได้

นอกจากกรณีการยึด และอายัดตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ยังมีประเด็นที่น่าพิจารณาอีกประเด็นหนึ่งก็คือ การร้องขัดทรัพย์ในการบังคับทางปกครองนั้นมีได้หรือไม่ และหากนำการร้องขัดทรัพย์มาใช้ในการบังคับทางปกครองไม่ได้ ผู้มีส่วนได้เสียซึ่งเป็นบุคคลภายนอกสามารถดำเนินการอย่างไรได้บ้าง ซึ่งในปัจจุบันก็ยังไม่มีความชัดเจนถึงแนวทางการปฏิบัติในเรื่องนี้แต่อย่างใด ซึ่งในเรื่องดังกล่าวผู้เขียนมีความเห็นว่าเนื่องจากในมาตรา 62  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้กำหนดไว้ด้วยว่า “ผู้ถูกดำเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครอง อาจอุทธรณ์การบังคับทางปกครองนั้นได้” ซึ่งคำว่า “ผู้ถูกดำเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครอง” นั้นมีความหมายกว้างกว่าคำว่า “ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง” ดังนั้น ในกรณีของผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพย์สินที่แท้จริง แม้ว่าจะไม่ใช่ “ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง” โดยตรงก็ตาม ก็อาจสามารถใช้กระบวนการอุทธรณ์ตามมาตราดังกล่าวเพื่อรักษาสิทธิของตนเองในลักษณะทำนองเดียวกับการร้องขัดทรัพย์ได้