การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม
“รัฐธรรมนูญจะต้องไม่ใช่รัฐธรรมนูญของคนเพียงหยิบมือเดียวคือนักการเมืองเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญต้องเป็นรัฐธรรมนูญของประชาชน รัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีพื้นที่ รัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดชะตาชีวิตของตนเองได้”
ในปัจจุบันประเทศไทยเริ่มหันมาให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น เนื่องจากประชาชนมีการเปลี่ยนแปลงชีวิตความเป็นอยู่จากสังคมเกษตรกรรมเข้าสู่สังคมอุตสาหกรรม ทำให้ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและความเป็นอยู่ของประชาชน รัฐจึงเริ่มหันมาสนใจในสิ่งแวดล้อมและให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการและคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม อันเป็นการเปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จากเดิมที่รัฐเป็นผู้ใช้อำนาจในเรื่องดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียวมาเป็นระบบการจัดการร่วมกันระหว่างรัฐกับประชาชน โดยประชาชนมีสิทธิเข้ามามีส่วนร่วมตามหลักการบริหารจัดการทรัพยากรที่สมดุลและยั่งยืน
เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ในระยะแรกๆ มีความคาดหวังกันมากว่าประชาชนจะได้มีส่วนร่วมกับรัฐทางด้านการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมากขึ้นกว่าเดิม ต่างจากในอดีตที่รัฐเป็นผู้บริหารจัดการแต่เพียงผู้เดียว แต่เมื่อได้พิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 46 มาตรา 56 วรรคหนึ่ง และมาตรา 59 แล้ว จะพบว่า เป็นเพียงกฎหมายแม่บทรับรองสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องดังกล่าวเท่านั้น ส่วนวิธีการมีส่วนร่วมและรายละเอียดต่างๆ จะต้องเป็นไปตามกฎหมายเฉพาะเรื่องที่บัญญัติรองรับเพื่อ อนุวัติการตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้อีกชั้นหนึ่ง เพราะรัฐธรรมนูญทั้งสามมาตราข้างต้น ล้วนแต่บัญญัติไว้ในตอนท้ายว่า “ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ทั้งสิ้น แต่จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ถูกยกเลิกไปแล้วก็ไม่มีการตราหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่อรองรับสิทธิของประชาชนในเรื่องดังกล่าวแต่อย่างใด ดังนั้น ตลอดระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มีผลบังคับใช้ ประชาชนจึงยังไม่สามารถใช้สิทธิเช่นว่านั้นได้ เว้นแต่เป็นการมีส่วนร่วมของประชาชนและองค์กรเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เท่านั้น
สำหรับบทบัญญัติแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่เป็นบทบัญญัติโดยตรงของการรับรองสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมและควบคุมดูแลการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจนการควบคุมและกำจัดมลพิษ ได้แก่ บทบัญญัติมาตรา 66, มาตรา 67, มาตรา 73, มาตรา 82, มาตรา 85, มาตรา 290 และมาตรา 303 ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จึงมีสาระสำคัญที่มุ่งจะแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยดำเนินการใน 4 แนวทางด้วยกัน คือ
- การคุ้มครอง ส่งเสริม และการขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่
- การลดการผูกขาดอำนาจรัฐและขจัดการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม
- การทำให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคุณธรรมและจริยธรรม
- การทำให้ระบบตรวจสอบมีความเข้มแข็ง และทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
โดยรัฐธรรมนูญฯ ได้คุ้มครอง ส่งเสริม และการขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ รวมถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน มีกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้เสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน แต่ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญจะต้องไม่ใช่รัฐธรรมนูญของคนเพียงหยิบมือเดียวคือนักการเมืองเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญต้องเป็นรัฐธรรมนูญของประชาชน รัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีพื้นที่ รัฐธรรมนูญที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดชะตาชีวิตของตนเองได้
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เพิ่มสิทธิและเสรีภาพให้มากขึ้นกว่าเดิม มากกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 สิทธิและเสรีภาพที่เพิ่มขึ้นรวมถึงการขยายสิทธิชุมชน โดยการเพิ่มสิทธิของชุมชน และชุมชนท้องถิ่นเพื่อให้ครอบคลุมถึงกรณีการรวมตัวกันของบุคคลขึ้นเป็นชุมชนโดยไม่จำเป็นต้องเป็นการรวมตัวกันมาเป็นเวลานานจนถือว่าเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ตามมาตรา 67 วรรคหนึ่ง นอกจากนี้ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติ จะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อนตามมาตรา 67 วรรคสอง โดยชุมชนมีสิทธิที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคลเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนไว้ ตามมาตรา 67 วรรคสาม ทำให้ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 303 ที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและคุ้มครองการใช้สิทธิและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชนภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งขณะนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ประกาศใช้บังคับมากว่าสองปีแล้ว แต่ยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมตามรัฐธรรมนูญฯ ที่ได้บัญญัติออกมาบังคับใช้แต่อย่างใด เนื่องจากไม่มีหน่วยงานใดที่เข้ามารับผิดชอบอย่างจริงจัง โดยแต่ละหน่วยงานต่างก็ให้เหตุผลว่าเพราะมีการเปลี่ยนแปลงของคณะรัฐบาลอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น ทำให้ต้องศึกษาแนวทางการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อมารองรับกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ รวมทั้งกำหนดหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องกำกับดูแลกฎหมายดังกล่าวเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ด้วย
จากประเด็นปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายในการมีส่วนร่วมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ที่ได้วิเคราะห์ไว้แล้วในตอนต้นนั้น ผู้เขียนจะขอเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ดังต่อไปนี้
- การปรับปรุงกฎหมาย
เนื่องจากมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 นั้น ให้อำนาจรัฐในการออกประกาศไว้แล้วว่าสามารถออกประกาศกำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้ เพื่อกำหนดรูปแบบและขั้นตอนการต่างๆ ของการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ชัดเจนให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น แต่ในปัจจุบันยังไม่มีการออกประกาศโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใด
ดังนั้น จึงควรเพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองเพื่อให้เกิดความสอดคล้องกับกฎหมายหลักที่ได้ให้อำนาจไว้ โดยเห็นว่าควรจะบัญญัติให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่ขั้นตอนแรกของการเริ่มต้นทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และให้มีส่วนร่วมในทุกๆ ขั้นตอนต่อเนื่องกันไปอย่างเป็นระบบ โดยประชาชนควรจะมีโอกาสมีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้วย ซึ่งผู้มีอำนาจควรจะนำความคิดเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชนมาทำเป็นเอกสารแนบท้ายรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และมีคำสั่งหรือการตัดสินใจออกมาเป็นลายลักษณ์อักษรแนบท้ายรายงาน และทำเป็นเอกสารเผยแพร่ให้ประชาชนตรวจสอบได้ โดยต้องแสดงเหตุผลแห่งการตัดสินใจและแสดงเหตุผลแห่งการพิจารณาด้วยว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับข้อคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะของประชาชนหรือไม่อย่างไร - การแก้ไขด้านการจัดการข้อมูล
ผู้เขียนเห็นว่าควรแก้ไขการจัดระบบฐานข้อมูลเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคมให้ถูกต้องทันสมัย และให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ง่ายนั้น ย่อมก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งควรจะมีศูนย์ข้อมูลประจำท้องถิ่นในทุกๆ ท้องถิ่นและมีการเชื่อมต่อข้อมูลให้ทั่วถึงกันทั้งประเทศ โดยอาจให้สถาบัน การศึกษาในส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบจัดทำ เพื่อให้เกิดประโยชน์ในการพิจารณาแสดงความคิดเห็นและให้ข้อเสนอแนะที่มีประโยชน์ต่อไป
การจัดการด้านข้อมูลนั้นนอกจากจะให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลได้สะดวกและง่ายแล้วการจัดการข้อมูลที่ดีควรจะให้ประชาชนเป็นฝ่ายเสนอข้อมูล ความคิดเห็น และข้อเสนอแนะต่างๆที่ประชาชนมีให้แก่เจ้าของโครงการและหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องโดยสะดวกและง่ายด้วยเช่นกัน เพื่อก่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารที่มีลักษณะ 2 ทาง คือ นอกจากประชาชนจะเป็นฝ่ายได้รับข้อมูลแล้ว ประชาชนยังเป็นฝ่ายให้ข้อมูลที่เป็นความคิดเห็นและข้อเสนอแนะของตนด้วย - การเสนอให้มีการรับรองสถานะของชุมชน
ผู้เขียนเห็นว่าควรจะเสนอให้มีการขึ้นทะเบียนชุมชน ชุมชนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม เพื่อให้มีการจัดตั้งสภาการชุมชนแห่งประเทศไทยที่เป็นนิติบุคคล และให้สภาการชุมชนมีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 67 วรรคสาม แทนชุมชนที่เป็นภาคีสมาชิก รวมทั้งเสนอให้การดำเนินคดีของชุมชนตามมาตรา 67 วรรคสาม โดยไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมใดๆ ในชั้นศาล และอาจมอบอำนาจให้อัยการเป็นผู้ว่าคดีแทนชุมชนด้วย - การแก้ไขรูปแบบของการมีส่วนร่วม
ผู้เขียนเห็นว่าควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายภายในหรือกฎหมายลูก เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับความเห็นขององค์การอิสระ และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย โดยจะต้องกำหนดให้ชัดเจนว่าการให้ความเห็นประกอบนั้นมีลักษณะและองค์ประกอบอย่างไร และมีผลผูกพันให้หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติตามความเห็นดังกล่าวหรือไม่เพียงใด หรือเป็นเพียงข้อมูลส่วนหนึ่งเพื่อใช้ประกอบการอนุญาตเท่านั้น เช่นเดียวกับกรณีของการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก็ต้องกำหนดขั้นตอน กระบวนการ และสภาพบังคับของการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวด้วย - การให้ความรู้แก่ประชาชน
ผู้เขียนเห็นว่าควรให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบและตระหนักถึงความสำคัญของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่ามีประโยชน์ ความจำเป็นอย่างไรต่อการดำรงชีวิตประจำวัน และต่อไปในอนาคต และมีการส่งเสริมความเข้าใจที่ถูกต้องให้แก่ประชาชน เจ้าของโครงการ กิจการ หน่วยงานต่างๆ หรือแม้กระทั่งบุคคลอื่นๆ ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำรายงานดังกล่าวว่า มีประโยชน์ มีความสำคัญและมีความจำเป็นอย่างไร เพื่อให้ทุกๆ ฝ่ายได้เข้าใจในประโยชน์และความสำคัญถูกต้องตรงกันทั้งหมด เพื่อส่งเสริมให้ประชาชนมีความตื่นตัว และเข้าใจในสิทธิของตนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามกฎหมายให้มากที่สุดว่าควรจะเป็นไปในรูปแบบใดถึงจะถูกต้อง รวมทั้งต้องสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของการจัดการมีส่วนร่วมของประชาชน เพราะหากประชาชนไม่มีความเข้าใจที่ถูกต้องแล้ว อาจจะมองว่าการคัดค้านในการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพียงอย่างเดียวก็ถือเป็นการเข้ามามีส่วนร่วมที่ถูกต้องแล้วก็ได้ ดังนั้น จึงอาจก่อให้เกิดปัญหาที่ไม่สามารถจัดการการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ประสบความสำเร็จได้
